禹城市共有7镇3乡、1个街道办事处，1个高新技术开发区，1012个行政村，农业人口42.2万人。自2003年8月份开始，我们针对部分村财务管理混乱、影响农村稳定的问题，在深入调查研究的基础上，大力推行农村财务管理体制改革。通过改革，建立了规范完善的农村财务管理新体制。这次改革在全市上下引起良好社会反映，深得广大干部群众的肯定和认可，为全面加强农村基层组织建设，促进农村经济发展和社会稳定，发挥了重要作用。省委常委、组织部长刘伟同志对我市的这一作法进行了认真的考查，并给予了充分肯定。
一、改革农村财务管理体制的起因
农村财务问题一直是影响农村基层组织建设和干群关系的一大热点问题。近年来，我市虽然在农村财务管理方面采取了一些措施，但农村财务管理混乱一直没有从根本上得到有效治理，成为影响农村发展和稳定的一个重要因素。2003年7月下旬，市委组织5个调查组，深入到12个乡镇（街道办事处、高新区），分别与村民代表、村干部和乡镇干部召开座谈会，查阅了108个村的帐目，对农村财务管理情况进行了全面的调查，通过调查，发现农村财务管理中存在的问题不容忽视，主要包括以下方面。
一是村级会计队伍整体素质较低，财务管理监督职能难以发挥。全市1012个行政村中，有32个村无村会计，有66%的村会计为初中以下文化程度，有57%的村会计业务能力差。在农村会计的管理使用上，农村会计由村“两委”直接管理和使用，致使村会计对干部的一些违法乱纪行为和铺张浪费现象不敢抵制和制止。
二是“双代管”制度未落实。在村帐乡管方面，全市半数以上的乡镇帐目设置、记帐等不规范。村级帐薄设置不全、村会计报帐不及时、报帐不全面的问题更加突出。在村财乡管方面，乡镇对村级资金基本没管起来。
三是村级财务管理混乱现象较为突出。调查中发现，全市个别村存在收入支出不记帐、坐收坐支等问题。主要表现是：发包收入、因定资产清理净收入等不上报记帐，自收自支、自己管理；贷款、赊欠不记帐；党支部书记既管钱、又管帐，会计形同虚设，个别村干部甚至贪污、挪用公款。有些村因吃喝、副食赊欠形成的问题比较严重，并且吃喝、副食品赊欠等不及时记帐，最后一个单子报销，成为一 笔说不清的糊涂帐。
四是多数村财务公开不及时、不清楚。当时能够认真坚持财务公开制度，比较及时、清楚地公开帐目，群众比较满意的仅占30%左右。有60%的村每年只在麦、秋两季和年底公开帐目，且张榜项目过于简单，只公布麦、秋两次税费征收和上交情况，或只公布各项收入、支出大项。约10%的村没有落实公开制度。
五是民主理财小组不健全，不能较好地发挥作用。全市有10%的村没有建立民主理财小组，在建立民主理财小组的村中，也只有30%左右的民主理财小组发挥作用较好。以上问题的存在，导致农村财务管理混乱 现象比较严重，群众不满意，频频出现上访。据统计，当时全市80%以上的农村上访案件涉及农村财务问题。由于财务管理混乱引发的上访、班子软弱涣散、工作被动等问题，极大地牵扯了各级抓经济的精力。
通过认真分析调查情况我们认为，当前农村财务管理中存在问题的主要原因有以下三个方面，一是对农村财务缺乏有效的管理机制。乡镇经管站对村会计难以进行严格的管理、约束，对村级财务不能实施有效管理。二是财务制度不健全，现有的制度也不能严格执行。财务预算、现金管理、财会人员培训等制度不健全，造成财务管理上有漏洞，由于缺乏约束力，现行的农村财务管理各项制度也没有得到有效执行。三是对农村财务管理重视不够、措施不力。有的认为村级基本无钱，出不了大问题，管不管无所谓，没有拿出足够的精力、有效的措施来抓这项工作。虽然都实行了农村财务“双代管”，但多数流于形式，没有真正落实。针对全市农村财务管理中存在的问题和造成问题的原因，特别是农村税费改革以后，农村会计核算和财务管理内容发生的较大变化，我们认识到，不进行改革，势必影响农村的发展稳定，审时度势做出了改革旧的农村财务管理办法，建立规范的新的管理体制的决定。
二、农村财务管理体制改革的基本内容和主要做法
农村财务管理体制改革的基本内容是：在坚持“四不变”，即“村级财产所有权不变，使用权不变，会计核算内容不变，资金用途不变”的基础上，取消村文书的会计职能，各村设立报账员；乡镇建立农村财务事务所，代理村级帐目和资产管理，业务上归乡镇经管站领导；按全市统一标准建立新的帐薄，实行电算化管理；健全完善村民主理财小组和财务管理制度，对账目、现金、公开等各个环节，全部实行规范化管理，形成科学规范的农村财务管理新体制。
根据改革的基本要求，我市农村财务管理体制改革工作从2003年8月开始，至9月底基本结束，各乡镇农村财务事务所已全部挂牌办公，新建帐目全部录入了微机，新的管理机制已开始运转。主要做法是：
（一）明确指导思想，制定改革方案。禹城市委、市政府根据调查研究的结果，确立了以“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕加强农村基层组织建设，改革农村会计管理体制，规范财务管理，强化财务监督，完善财务公开，推动农村党风廉政的建设，促进全市农村改革和发展，保持社会稳定的指导思想，制定了详细的改革方案，并以市委文件下发。
（二）广泛宣传发动，奠定坚实的群众基础。通过会议、电视、报纸、明白纸等多种形式，对财务改革的意义、方法、步骤进行了广泛深入的地宣传，打好群众基础。同时，我们特别重视作好村干部的工作，让他们消除顾虑，积极支持、参与改革。
（三）建立乡镇农村财务事务所，公开选拔工作人员。乡镇农村财务事务所以管区为单位，每2个管区设主管会计1名、记帐员1名，负责整个管区所有村庄会计账目的建立、登记和张榜，编制村级财务收支计划，监督和帮助村级管理、使用资金。为保证农村财务事务所人员素质，我们坚持“政治素质高、业务能力强”的标准和“公开、平等、竞争、择优”的原则，按照宣传发动、公开报名、资格审查、笔试、面试、研究确定的程序，在全市范围内有会计任职资格的人员中进行了公开考选。全市12个农村财务事务所共聘用会计人员120名，其中乡镇机关干部91名，原村会计29名。35岁以下的88人，35—50岁的32人；大专以上文化程序的34人，高中、中专文化程度的75人，初中文化程度的11人。
为加强对农村财务事务所人员的监督管理，我们进一步明确了经管站的职能，规定乡镇经管站负责对农村财务事所工作人员的指导、培训和考核；负责对其记载的帐目进行审计检查。负责对村级资金的管理、监督。为此，我们重新配备了61名乡镇经管站工作人员，每个乡镇确定了2—3名审计员，2名微机操作员。为提高农村财务事务所和乡镇经管站工作人员的业务素质，我们聘请省、德州市、青岛市的经管专家和财务软件专业技术人员，对乡村财会人员和微机操作员分别进行了系统岗前业务知识培训，使他们真正掌握了村级经济组织财务会计知识，建立起了一支高素质的农村财务管理人员队伍。
（四）健全完善村民主理财小组。按照500人以下的村设3人，501—1000人的村设5人，1001人以上的村设7人的标准，全市1012个行政村都建立了3—7人的民主理财小组，民主理财小组成员全部通过召开村民大会或村民代表大会，在一般党员群众中产生，从而保证了民主理财的落实。
（五）精心组织财务清理交接，建立健全新的帐簿。理清旧帐，搞好交接，建立规范、统一的新帐簿，是实现农村财务管理规范化的重要基础，也是农村财务管理体制改革的关键环节。为此，我们利用半个月的时间，集中人力，集中精力，本着“分类指导、积极稳妥、全面真实、群众公认”的指导思想，按照“一类村自清自报、二类村业务人员指导清理、三类村派驻工作组帮助清理、财务管理混乱矛盾复杂村先建帐后清理”的原则，对所属村庄帐目、现金、债权债务、收支结存、固定资产等进行了认真细致、全面彻底的清理，凡清理后的村，都填写财务清理表，加盖村党支部、村委会和监交单位公章，村党支部书记、村委会主任、原村会计、民主理财小组组长以及监交人签字，严格按程序进行交接。
帐目清理交接之后，全市实行统一的会计科目、会计单据、会计报表、记帐凭证及记帐方法，以村为单位建立健全了总帐、收支明细帐、经济往来明细帐、现金日记帐、财产物资明细帐5本帐簿。对新建帐目全部录入了微机，实现了电算化管理。同时对原始凭证和各类资料全部整理归档。目前，全市1012个行政村都按新的标准一村一档建立健全了帐目，新建帐目全部录入了微机。全市12个乡镇（街道、高新区）的农村财务事务所都配备了微机，实现了市乡微机联网、电算化管理。建立健全了各项制度，并上墙，形成了科学规范的农村财务管理机制。市级领导及市农业局随时可以在办公室里查阅任何一个村的帐目，对农村财务实施监管。
（六）完善农村财管理程序。为保证财务管理规范运作，对村级开支、报帐程序和报帐的时间等做了明确规定。
一是实行开支限额管理。规定300元以下的小额开支由村党支部书记批准；301至500元的开支由村党支部、村委会研究批准；501至1000元的开支由村党村部、村委会研究，报民主理财小组通过后实施；1001元以上的开支由村党支部、村委会研究，民主理财小组审查，经村民代表会议讨论通过，报乡镇政府审批后实施。
二是严格报帐程序。每月底，由村党支部书记召集村民主理财小组会议，将上月收支凭证进行审议。审议实行一事一议，防止一事多议、分期报销。审议后的凭证必须由经办人、审批人、民主理财小组组长签字，然后由报帐员报帐。
三是定期报帐、结帐、记帐。每月5号前由各村报帐员携带本村上月收支凭证、原始凭证报告单、收支明细表到农村财务事务所报账。经管站审计员对每笔支出都要进行严格审核，审核无误后交记帐员记帐。实行谁审核谁负责。原始凭证由农村财务事务所报乡镇经管站录入微机后统一存档。
（七）健全农村财务管理各项制度。重点建立了财务预算、现金管理、财务公开、群众监督、帐目锁定、财务档案管理、财会人员定期培训7项制度。
一是财务预算制度。每年年初各村根据农业“两税”附加、其它资金、当年的收支情况和下年的增减因素，编制财务收支预算，经村民代表会议通过后报乡镇经管站审批。年终公布执行结果。
二是现金管理制度。实行备用金管理。500人及以下村的备用金为300元，501人及以上村的备用金为500元，除备用金外，村级集体资金 一律以村为单位存入本乡镇农村信用社专户，专户资金凭村党支部印鉴和乡镇经营站印鉴支取，支取资金凭证由村报帐员保管。取消招待费，村级资金不得用于吃喝招待。村级组织不得设立“小金库”，更不准坐收坐支、隐瞒不报，违反规定的要追究当事人的责任，构成违法的要追究法律责任。
三是财务公开制度。村级各项收支每季度公布一次，每季度首月的10号为全市村级财务公开日，届时统一打印财务公开榜，由农村财务事务所工作人员逐村张贴。公开的内容要详细、真实。每年年终，农村财务事务所还要向各村公布全年生产经营和收支结存情况。
四是群众监督制度。各乡镇经营站要设立举报电话，各村设立举报箱，农村财务公开的当天，由农村财务事务所工作人员将举报箱悬挂于公开栏旁，公开后第3天统一收回举报信。对群众举报的问题，由经管站逐一进行调查核实，并将处理结果进行反馈。
五是帐目锁定制度。每年年终，由村党支部书记召集管区财务事务所人员、村“两委”成员及民主理财小组成员会议，对全年的收支情况进行审议，审核无误后，进行张榜公布。在群众没有意见的基础上，由党支部书记、管区财务事务所主管会计、民主理财小组组长签字，对帐目进行锁定。帐目锁定后，非经1/2以上有选举权的村民同意和乡镇党委批准，任何个人不得调阅和查看。对离任的村主要干部，经管站要进行审计，并公布审计结果。
六是财务档案管理制度。各乡镇经管站建立财务会计档案室，将村级集体财务预算、财务收支计划、会计凭证、农民负担预算方案、土地承包合同及各项文书资料实行统一管理，一村一档，专人负责。
七是财会人员定期培训制度。市农业局每半年对农村财务事务所人员进行一次业务知识培训，不断提高他们的业务素质。业务培训情况记入本人档案，作为考核、任用的依据。
三、改革带来的成效
我市新的农村财务管理体制虽然刚刚建立，但通过前段时间的改革过程，已取得较为明显的成效，得到了广大农村干部和群众的认可和拥护。
一是推进了农村财务管理规范化进程。一方面，通过公开考选，选拔了一批熟悉农村财务管理业务、政治文化素质较高的专业性人才从事农村财务管理工作，全面优化了农村会计队伍，大大提高了全市农村专业化理财水平。另一方面，在建立帐目阶段，通过对全市所有村级帐目逐一进行集中清理、整顿，全面理清了村级往来帐目，全市共清出陈欠600多万元，清退村干部不合理开支30多万元，从而一次性彻底解开了累积多年的干群“疙瘩”。通过完善农村财务运作程序，规范村级帐目，健全财务管理制度，保证了财务管理各个环节的规范、严谨、合规、合法。
二是提高了财务管理透明度。推行农村财务管理新体制后，各项管理制度严格，财务运作程序规范，从财务收支决策、报帐审核到帐目锁定，村民理财小组都全过程参与，并一季度一公开，全方位接受群众监督，从而大大增强了财务透明度，消除了群众对干部的猜疑，增强了对干部的信任，达到了“群众明白、干部清白”的目的，有效地促进了农村稳定。据统计，实行农村财务体制改革后，全市涉及农村财务问题的信访案件比往年下降了80%。
三是强化了监督制约机制。新的管理办法从机制上创造了便于监督和有效监督的条件。在会计任用上，农村会计不再作为村级班子中的一员，而是以政府聘用人员的身份直接代表乡镇政府行使监督管理职能，真正由“依附型”转变为“监管型”；通过实行联绩联酬奖惩制度，把农村财务事务所会计责任与其工资收入直接挂钩，增强了会计人员的事业心和责任感，从根本上解决了农村财务管理人员在原有机制上工作不超脱、对村干部监督制约不利、群众不信任的问题。在管理方式上，“三位一体”的管理体制，形成了村民主理财小组、农村财务事务所会计和经管站全方位、多层次相互制约、相互监督的机制，改变了过去村支部书记“一人说了算”的问题，可以有效地减少违纪现象的发生。
四是减轻了农民负担。取消村会计、建立乡镇农村财务事务所后，农村财务管理人员由以前的1012人减少为120人，其中91人 是乡镇机关干部，由农民直接负担的会计人员只有29人，大大减少了农村干部的管理费用和工资报酬支出。仅出一项，全市一年可直接节约费用50余万元。同时，全市取消了村级招待费，可有效遏制大吃大喝现象，减少村里开支，促进村级廉政建设。
虽然我市农村财务管理体制改革已顺利完成，但由于这项改革是一项复杂的系统工程，工作中还有许多不完善的地方，下一步，我们将继续强化组织领导，加大工作力度，不断完善提高，全面实现农村财务管理的规范化。
